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央行國際司朱雋：進一步擴大中國金融業(yè)對外開放
核心提示：積極、主動推動金融業(yè)對外開放，以更透明、更符合國際慣例的方式，平等對待內(nèi)外資金融機構，打造開放、包容、與國際接軌的金融市場。
作者｜朱雋「中國人民銀行國際司司長」
7月中旬，習近平總書記在第五次全國金融工作會議上指出，要積極穩(wěn)妥推動金融業(yè)對外開放，合理安排開放順序。7月17日，習近平總書記在中央財經(jīng)領導小組第16次會議上再次強調(diào)，擴大金融業(yè)對外開放是我國對外開放的重要方面，要營造穩(wěn)定公平透明的營商環(huán)境，加快建設開放型經(jīng)濟新體制。多年來，中國金融業(yè)開放取得了巨大成就，在金融機構與金融市場開放、完善人民幣匯率形成機制、人民幣國際化等方面獲得了空前發(fā)展。今年10月1日，恰逢人民幣加入SDR一周年。過去一年，我國面臨的國內(nèi)外形勢錯綜復雜。國際上，全球化面臨重大挑戰(zhàn)，民粹主義、保護主義盛行。從國內(nèi)看，經(jīng)濟仍面臨一定的下行壓力，內(nèi)生增長動力尚待增強。一些外商抱怨我營商環(huán)境惡化，在準入限制、公平競爭等領域對我提出一系列訴求。值此人民幣加入SDR一周年之際，站在新的歷史起點上回顧過去、總結經(jīng)驗，有助于溫故知新、凝聚共識，更加積極主動地擴大金融業(yè)開放，進一步改善營商環(huán)境，提高我國金融業(yè)運行效率和國際競爭力。
我國金融業(yè)對外開放的現(xiàn)狀評估
多年來，我國堅持協(xié)同推進擴大金融業(yè)對外開放、完善人民幣匯率形成機制、減少資本管制“三駕馬車”，取得了明顯成效。
金融機構開放水平不斷提升。中資金融機構不斷發(fā)展壯大，國際化經(jīng)營水平穩(wěn)步提升，中國銀行)、農(nóng)業(yè)銀行)、工商銀行、建設銀行)均已躋身全球系統(tǒng)重要性銀行，平安集團成為全球系統(tǒng)重要性保險公司。同時，我國在銀行、證券和保險等行業(yè)推出了一系列對外開放的政策措施，逐漸放寬外資金融機構設立形式限制、地域限制和業(yè)務范圍限制。外資金融機構數(shù)量不斷上升，地域覆蓋逐漸拓寬，業(yè)務發(fā)展迅速，初步形成了具有一定覆蓋面和市場深度的金融服務網(wǎng)絡。2016年末，外資金融機構在我國共設立了37家外商獨資銀行、1家合資銀行、1家外商獨資財務公司；13家中外合資證券公司、45家中外合資基金管理公司、2家中外合資期貨公司以及56家外資財產(chǎn)保險公司和合資人身保險公司，較好地服務了我國實體經(jīng)濟的發(fā)展。
多層次、多元化的金融市場初具規(guī)模，雙向開放程度不斷提升。債券市場方面，銀行間債券市場的境外發(fā)行主體和投資主體不斷擴大，投資品種不斷豐富，債券市場發(fā)展水平和專業(yè)化程度明顯提升。截至2016年末，境外發(fā)債主體已包括境外非金融企業(yè)、國際性商業(yè)銀行、國際開發(fā)機構以及外國政府等，累計發(fā)行631億元人民幣熊貓債。今年以來，彭博和花旗也相繼把中國債券市場納入其相關指數(shù)。內(nèi)地與香港債券市場實現(xiàn)了互聯(lián)互通（債券通）。股票市場方面，我國先后建立了滬港、深港股票市場交易互聯(lián)互通機制，拓寬了投融資渠道，促進了境內(nèi)外資本市場聯(lián)通，提高了金融資源配置效率。A股被正式納入MSCI指數(shù)，國際化程度進一步提升。
金融機構和金融服務網(wǎng)絡化布局初見成果。2016年末，22家中資銀行共開設了1353家海外分支機構，覆蓋全球63個國家和地區(qū)，幾乎遍布亞太、北美和歐洲。目前，中資商業(yè)銀行和政策性銀行正在加速向“一帶一路”沿線國家的戰(zhàn)略布局。2016年末，9家中資銀行業(yè)金融機構在26個“一帶一路”沿線國家設立了62家一級機構。金融服務方面，中資商業(yè)銀行積極通過建立代理行關系、銀團貸款、資金結算和清算、項目貸款、賬戶管理、風險管理等方式，與遍布全球的商業(yè)銀行進行金融服務對接，初步實現(xiàn)了涵蓋全球范圍的業(yè)務網(wǎng)絡。此外，中資投行也在加快海外布局步伐，通過IPO、海外并購等方式在全球范圍內(nèi)進行資源配置。2016年底，主要中資投行已在16個國家和地區(qū)設立機構，涵蓋香港、倫敦、紐約三大國際金融中心。
人民幣國際化進展顯著。隨著我國經(jīng)濟發(fā)展、對外貿(mào)易規(guī)模擴大和金融開放程度提高，境外逐漸產(chǎn)生對人民幣的需求，起初主要分布在邊境地區(qū)。2004年港澳地區(qū)開辦了跨境人民幣業(yè)務，業(yè)務量增長迅猛。2008年國際金融危機爆發(fā)后，美元等主要國際結算貨幣大幅波動，境內(nèi)外企業(yè)使用人民幣進行跨境貿(mào)易結算的需求迅速上升，在此背景下，我國從2009年起開始進行跨境貿(mào)易人民幣結算試點，通過雙邊本幣互換、貨幣直接交易、人民幣合格境外機構投資者（RQFII）、人民幣清算行、人民幣跨境支付系統(tǒng)（CIPS）等制度安排，有效降低了匯率風險，促進了貿(mào)易和投資便利化。2016年10月1日，人民幣正式加入國際貨幣基金組織（IMF）特別提款權（SDR）貨幣籃子，國際儲備貨幣地位獲得確認，人民幣在國際上的吸引力大幅提升。根據(jù)IMF發(fā)布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2017年第一季度末，IMF官方外匯儲備幣種構成調(diào)查（COFER）報送國持有人民幣儲備規(guī)模為885.4億美元，儲備貨幣地位獲得進一步確認。
盡管我國在推動金融業(yè)對外開放方面取得了一些成績，但當前國內(nèi)外環(huán)境復雜多變，外資訴求也不斷增加，我國金融業(yè)開放程度與實現(xiàn)自身發(fā)展需要相比仍存在一定差距。
外資金融機構在我國的市場份額總體較低，且近年來不升反降。上世紀90年代以來，我國外資銀行資產(chǎn)占比一直在2%左右徘徊，2016年已降至1.38%；一些合資證券公司出現(xiàn)外資撤股，保險業(yè)外資占比也從2005年8.9%的峰值下降到2016年的5.6%。不可否認，這其中有外資金融機構自身的客觀原因，如受2008年金融危機沖擊盈利能力下降、監(jiān)管趨嚴導致跨境經(jīng)營成本上升、跨國金融機構紛紛收縮海外業(yè)務等。但我國監(jiān)管約束較多以及制度環(huán)境不夠完善、不夠友好也是外資撤資的部分原因。
從國際上看，與大多數(shù)國家平等對待內(nèi)外資金融機構的做法相比，我國是為數(shù)不多的在持股比例和業(yè)務范圍等方面對外資金融機構仍實行區(qū)別對待的國家。從對24個主要經(jīng)濟體的國際比較看，大多數(shù)國家在銀行、證券、保險領域已經(jīng)取消了對內(nèi)資和外資的持股比例限制，部分國家即使有持股比例要求，也對內(nèi)外資一視同仁，不會單獨對外資加以限制；個別國家（俄羅斯）對單個外資持股無限制，僅要求外資合計持股不超過一定比例；僅印度和我國在銀行、證券、保險領域均對外資持股比例有著與內(nèi)資不同的要求，且我國標準更嚴。
我國金融市場對外開放仍處于起步階段，深度和便利性均有待提高。股票市場開放仍以合格境內(nèi)機構投資者、合格境外機構投資者、滬港通、深港通等渠道為主，開放程度較低、行政審批色彩較濃。債券市場方面，目前境外機構投資銀行間債券市場的比重僅為1.2%，尚不及馬來西亞等發(fā)展中國家平均為10%左右的水平，深度依然不足。交易所市場對境外投資者較為封閉，目前只允許機構投資者投資。外匯市場深度和廣度也不足，單家或少數(shù)機構行為就可能對市場造成較大影響，順周期性較明顯。
我國金融業(yè)制度環(huán)境仍有待改善。會計和審計方面，目前外資機構在我債券市場運作需使用我國或我國認為等效的會計準則，同時需選擇我國或與我國實現(xiàn)審計互認國家的審計機構。稅收方面，外資機構投資銀行間債券市場的利息等所得是否需要繳稅、如何繳稅等缺乏明確的政策和實施細則。法律規(guī)定的透明度與國際標準仍有一定差距。外資金融機構的營商環(huán)境需進一步改善。
由此可見，我國金融業(yè)開放程度尚不能完全滿足實體經(jīng)濟發(fā)展和應對國際競爭的需要，我們應在加強監(jiān)管和防范風險的基礎上，主動、穩(wěn)步推進金融業(yè)對外開放。
金融業(yè)對外開放的經(jīng)驗
從國際國內(nèi)看，金融業(yè)對外開放的第一條經(jīng)驗是，應協(xié)同推進擴大金融業(yè)開放、完善匯率形成機制改革和減少資本管制“三駕馬車”。
多年來，“三駕馬車”并駕齊驅，相互配合，為中國經(jīng)濟增長創(chuàng)造了良好的金融環(huán)境（周小川，2017）。擴大金融業(yè)開放有助于豐富國內(nèi)金融體系，優(yōu)化資源配置，提高金融體系競爭力；完善人民幣匯率形成機制有助于自動調(diào)節(jié)跨境資本流動，增強宏觀經(jīng)濟彈性和回旋余地；減少資本管制有助于穩(wěn)定市場預期，為引進外資提供便利。上述任何一駕“馬車”出現(xiàn)問題，都會影響整個開放進程。如果匯率形成機制僵化、匯率偏離合理均衡水平，為防止資本大進大出引發(fā)的金融風險，就需要進行嚴格的匯率和資本管制，從而導致金融業(yè)開放進程受阻。如果資本管制不放開，資本自由流動受到限制，資源就無法實現(xiàn)有效配置，金融業(yè)開放程度也會大打折扣。如果匯率趨于合理均衡，資本管制也放開，但外資金融機構在市場準入和業(yè)務范圍方面受到較多限制，在實踐中也是行不通的。因此，“三駕馬車”需要協(xié)同推進，盡管速度可以有快有慢，但一起往前走的大方向是明確的。
加入WTO以來，中國金融業(yè)進入全方位對外開放的新時期，“三駕馬車”并駕齊驅，實現(xiàn)了突破性進展。我國全面落實了加入WTO時做出的金融業(yè)開放承諾，形成面向所有國家和地區(qū)的普適性金融業(yè)開放制度安排，并通過與一些國家和地區(qū)簽訂自由貿(mào)易協(xié)定，在特定金融服務領域做出一系列超越WTO承諾的特殊安排。人民幣匯率形成機制改革也在持續(xù)推進。2005年人民幣匯率形成機制改革，建立了以市場供求為基礎、參考一籃子貨幣進行調(diào)節(jié)、有管理的浮動匯率制度。2015年以來，人民銀行進一步強化了匯率改革，匯率市場化程度顯著提高，彈性明顯增強。同時，我國不斷減少管制，資本項目可兌換程度實現(xiàn)較大提升。根據(jù)IMF分類標準，目前我國已實現(xiàn)可兌換、基本可兌換、部分可兌換的項目共計37項，占全部交易項目40項的92.5%。
國際上，以日本為例，20世紀70年代以前，日本采用固定匯率制度，實施嚴格的資本管制和金融市場準入限制。70年代以后，日本協(xié)同推進“三駕馬車”，在金融業(yè)開放方面逐漸放寬外資銀行市場準入限制，給予外資銀行“過渡性”國民待遇；1971年開始實施有管理的浮動匯率制度；同時不斷放寬資本管制，1972年廢除外匯集中管理體系，允許居民自由持有外匯資產(chǎn)。1980年，日本已實現(xiàn)全面的金融開放，外資銀行享受國民待遇，資本項目完全可兌換。
金融業(yè)對外開放的第二條經(jīng)驗是，開放有助于促進競爭，競爭有助于提高效率。
從我國加入WTO之后的表現(xiàn)看，凡是對外開放比較徹底、積極引入外資、參與全球資源配置的領域，都是發(fā)展較好、競爭力強的領域，如家電等制造業(yè)在全面開放后發(fā)展迅速，行業(yè)競爭力和出口份額不斷擴大。就金融業(yè)來看，外資金融機構的進入豐富了國內(nèi)金融體系，促進了金融產(chǎn)品的多元化。無抵押信用貸款、村鎮(zhèn)銀行、保險銷售個人代理模式等新業(yè)務和新形態(tài)，都是由外資機構引入的。外資金融機構先進的經(jīng)營管理方式，有助于促進競爭，提升金融服務實體經(jīng)濟的能力和水平。
從國際經(jīng)驗看，擴大金融業(yè)對外開放有助于引入先進的經(jīng)營管理理念和技術，促使金融機構更加重視資本和風險管理，提高競爭力。以土耳其為例，20世紀80～90年代，外資銀行率先在土耳其采用現(xiàn)代銀行預算編制方法，首次實現(xiàn)了銀行辦公系統(tǒng)的電子化，并率先開通了環(huán)球銀行金融電信協(xié)會（SWIFT）網(wǎng)絡系統(tǒng)。這些先進的制度與技術隨后被許多土耳其國內(nèi)銀行所借鑒，金融部門運營效率得以改善，管理標準與預算透明度顯著提升。
金融業(yè)對外開放的第三條經(jīng)驗是，中國金融市場容量足夠大，中國金融機構實力足夠強勁，完全可以應對外資金融機構的競爭。
近期，人民銀行部分分支機構和美洲代表處對中資銀行引進境外投資者的情況進行了調(diào)研，初步整理了外資入股我國商業(yè)銀行的幾種模式。一是相對控股模式，外資在董事會中起主導作用，全面掌控銀行的日常運營。二是協(xié)議控股模式，外資與中資并列第一大股東，但根據(jù)投資協(xié)議，外資掌握經(jīng)營管理權，中資股東對重大決策具有否決權，兩者相互牽制。三是參股模式，外資對日常經(jīng)營無決定性影響，主要與中方開展技術合作和業(yè)務合作。從合作效果看，模式一和模式三中，各方定位清晰，權責明確。模式二中，股權結構相對均衡，協(xié)調(diào)成本相對較高。
但無論是哪種模式，中資商業(yè)銀行通過引入外國投資者，積極學習和借鑒國際先進經(jīng)驗，競爭力都得到了全面提升。即使是在外資相對控股、外資主導銀行經(jīng)營管理權的合作模式下，我國商業(yè)銀行依然實現(xiàn)了自身的良好發(fā)展，而外資銀行也獲利頗豐，實現(xiàn)了“雙贏”。目前，我國已是全世界第二大經(jīng)濟體，金融市場容量也大，足以容納更多的外資金融機構進入。因此，我們應有足夠的信心，通過引進外資金融機構，進一步提升我國金融體系的國際競爭力。
從國際經(jīng)驗看，對大國而言，引入外國投資者對本國銀行沖擊有限。德國、日本和巴西等國在銀行、證券、保險領域取消了外資持股比例限制，大力吸引外資金融機構。從銀行業(yè)自身發(fā)展來看，外資銀行的進入改善了本國銀行業(yè)經(jīng)營績效，增強了經(jīng)營的穩(wěn)健性。從2001年到2016年，德國、日本和巴西銀行業(yè)資本充足率水平穩(wěn)步提升，分別從4.3%、3.9%和8.9%升至6.0%、5.5%和9.3%，不良貸款比重則持續(xù)下降，分別從4.6%、8.4%和5.6%降至2.0%、1.5%和3.9%。同時，外資銀行并沒有沖擊國內(nèi)銀行的主導地位。2016年，德國、日本和巴西的外資銀行資產(chǎn)占比分別為29.6%、3.8%和11.2%，國內(nèi)銀行仍然穩(wěn)居主導地位。
關于下一步擴大金融業(yè)對外開放的思考
普遍認為，金融業(yè)本質上是競爭性行業(yè)。競爭性行業(yè)有三個特點。一是行業(yè)內(nèi)企業(yè)數(shù)量多，產(chǎn)品相似度高、替代性強；二是企業(yè)之間通過“合謀”壟斷價格的難度大；三是新企業(yè)的長期平均成本不明顯高于行業(yè)內(nèi)原有企業(yè)。金融業(yè)滿足上述三個特點。首先，金融機構數(shù)量眾多，金融產(chǎn)品和服務同質化特征明顯。其次，由于金融服務的相似性，單個金融機構壟斷定價難度較大，而金融深化和混業(yè)經(jīng)營打破了銀行、證券和保險行業(yè)的界限，金融機構“合謀”難度進一步上升。再次，金融業(yè)是服務性行業(yè)，競爭力主要體現(xiàn)為客戶關系、核心技術、金融創(chuàng)新等方面，需要源源不斷的持續(xù)投入，而非一次性大額固定投入，因此，新設金融機構的長期平均運營成本并不明顯高于現(xiàn)有金融機構。從我國改革開放實踐看，通過引入外部戰(zhàn)略投資者、競爭性股改上市等方式，國內(nèi)銀行在經(jīng)營效率、資產(chǎn)質量、公司治理等方面都實現(xiàn)了較大提高，進一步佐證了金融業(yè)的競爭屬性。
鑒于金融業(yè)的競爭屬性，其進一步對外開放首先應遵循準入前國民待遇和負面清單的開放原則。競爭性行業(yè)的參與主體是企業(yè)，以市場化運作為原則，由企業(yè)自主決策。市場準入方面，競爭性行業(yè)往往實施負面清單制度，允許各類市場主體依法平等進入清單之外領域，將清單之外的“剩余決定權”賦予企業(yè)，以確立企業(yè)的投資主體地位，更好發(fā)揮市場的決定性作用。在負面清單制度下，清單內(nèi)透明依法，清單外公平開放，有助于各類市場主體形成明確預期，確保中外資金融機構在同一起跑線上公平競爭。
金融業(yè)進一步對外開放需遵循的第二條原則是，繼續(xù)堅持協(xié)同推進“三駕馬車”，主動、有序推進金融業(yè)開放。多年來，我國金融業(yè)對外開放始終遵循主動、有序的原則。90年代末我國啟動入世談判時，亞洲金融危機余波未平，國內(nèi)對金融危機爆發(fā)與外資金融機構準入的關系仍有不同認識，一些人對金融業(yè)開放心存疑慮。因此，在其他行業(yè)大幅提高開放程度的同時，金融業(yè)開放尺度掌握較嚴。加入WTO之后，我國面臨的經(jīng)濟金融形勢發(fā)生變化。國有銀行不良貸款率居高不下，成為當時金融體系的主要矛盾。在此背景下，我們把握住開放的主動權，積極擴大金融業(yè)開放，通過引入境外戰(zhàn)略投資者等一系列措施，國有銀行經(jīng)營管理水平和國際競爭力大大改善，金融體系韌性不斷提升。
金融業(yè)進一步對外開放需遵循的第三條原則是在擴大開放的同時做好風險防范。過去30年，我國金融業(yè)開放程度總體較低，做好風險防控相對容易。但現(xiàn)在形勢已經(jīng)發(fā)生變化。目前我國金融領域的突出風險表現(xiàn)為：金融機構杠桿率較高，交易不透明和多層嵌套特征明顯，違法違規(guī)金融亂象時有發(fā)生。在此背景下，應將擴大金融業(yè)開放與加強金融監(jiān)管密切結合起來，確保監(jiān)管能力和對外開放水平相適應。一方面，應做好自身功課，繼續(xù)強化金融監(jiān)管，補齊制度短板，促使金融業(yè)發(fā)展模式從追求規(guī)模擴張轉向質量優(yōu)先、效率至上；另一方面，應繼續(xù)擴大開放，引入競爭，充分利用外資在治理結構、資本管理、風險管理等方面的良好示范作用，不斷提升中資金融機構抵御風險的能力，促進國內(nèi)金融機構降低投機和套利活動，回歸服務實體經(jīng)濟的本源。
下一階段，我們應認真落實第五次全國金融工作會議和中央財經(jīng)領導小組第16次會議部署的要求，繼續(xù)堅持主動、穩(wěn)妥、有序的原則，制定好金融開放的時間表和路線圖。短期內(nèi)，應落實準入前國民待遇和負面清單制度，放寬境外金融機構準入限制，在持股比例、設立形式、股東資質、業(yè)務范圍、牌照數(shù)量等方面實現(xiàn)中外資平等對待。
中長期，應注重市場培育和產(chǎn)品創(chuàng)新，大力改善營商環(huán)境和制度環(huán)境，允許境外企業(yè)和金融機構發(fā)債時直接使用或同時使用國際財務報告準則，盡快明確對境外機構投資銀行間債券市場的稅收政策細則，提高法律和政策制定的透明度。進一步擴大境內(nèi)外資本市場互聯(lián)互通。穩(wěn)步推進人民幣國際化，提高人民幣可自由使用程度，有序實現(xiàn)人民幣資本項目可兌換。中資機構“走出去”要加強合規(guī)管理，遵守國際規(guī)則，優(yōu)化境外布局。
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